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摘 要：回顾总结攸县退耕还林工程实施4年来建设与管理的经验，建立了五项“管理体系”。剖析了工程建设存在的问题，提出了今后退耕还林工作的对策和建议。
关键词：退耕还林 建设经验 发展对策 攸县
攸县位于湘东南部，全县辖25个乡镇，国土总面积26.7万公顷，其中林业用地面积16.7万公顷，占国土总面积的62.7%。现有森林面积11.3万公顷，活立木总蓄积量272.6万m3，森林覆盖率为55.07%，属全省重点林区县。全县总人口75.03万人，其中农业人口65.7万人。到2004年止，全县已完成退耕还林工程8500公顷，其中退耕地造林4000公顷，荒山造林4500公顷。项目涉及25个乡（镇），421个村，2.5万个农户。争取国家补偿资金1.1亿元，其中补助粮食6722万公斤（折资9410.8万元），生活补助资金960万元，种苗造林补助资金637.5万元。
1、退耕还林工程建设经验与主要做法
1.1 强化三项制度，建立项目责任体系。2002年，攸县被正式列为全国退耕还林工程项目县，县委、县政府对这项工作极为重视，把
退耕还林列入全县“八件实事”之一，成立了由县委、县政府主要领导挂帅的领导小组，各乡镇相应成立了退耕还林工作领导小组和项目实施班子，同时强化了“三项制度”：一是强化领导办点制。每个县级领导联系一个乡镇，负责督查该乡镇的退耕还林工作，并派出一个县直单位对口参与；同时实行乡镇干部包村、村干部包组、组干部包农户的包干办点制。二是强化目标责任制。各项目实施乡镇与县政府签订目标管理责任状，并交责任保证金2000元，把退耕还林工作列入年终考核评先评优的重要内容，实行一票否决制。各单位、各部门一把手为第一责任人。三是强化责任追究制。对于领导不重视、组织不力、进度缓慢、质量不合格的单位进行通报批评，并严格追究有关人员责任。
1.2 推行三项公示，建立项目公开体系。一是公示退耕还林政策。及时向群众公示了“五项政策”：即退耕还林有关政策；《退耕还林条例》有关规定；土地、山林承包政策；粮食补助资金和种苗补助资金兑现政策；项目工程实施步骤、标准和要求。通过政策的公示和宣传，使退耕还林政策进村入户，家喻户晓，广大农民退耕还林的积极性空前高涨。二是公示项目计划分配。任务计划下达乡镇后，各乡镇张榜公示无异议后，再与农户签订退耕还林合同，以村为单位进行规划设计。三是公示兑现资金。退耕还林工程验收后，县退耕办及时将退耕还林任务面积，合格面积下达到乡镇，各乡镇以村或组为单位将退耕还林兑现面积、资金等进行张榜公示15天以上，接受群众监督，群众无异议后再由乡镇统一上报县退耕办。特别是对退耕还林大户承包的管理，出台了专门管理办法，对大户承包实施退耕还林的土地来源、利益分配以及管护责任落实等情况进行审查，防止大户强租、骗租土地；对安排大户的退耕还林计划指标张榜公示，防止暗箱操作；对大户承包造林的检查验收结果及政策兑现的面积和资金张榜公示，防止弄虚作假，增加大户承包透明度。
1.3 把握三个关键，建立项目质量体系。一是科学规划，严把设计关。按照生态优先、区域治理、相对集中的原则，选择水土流失比较严重的地方和主要河流及交通干线两侧，因地制宜，适地适树。坚持把退耕还林与调整产业结构和重点扶贫帮困两个相结合，城区周边乡镇以生态林为主，东部山区乡镇以发展经果竹林为主，西南丘陵区乡镇以培育松类阔叶林为主，北部乡镇以发展速生丰产林为主，力求选择最佳的造林模式。同时以资源为依托大力发展森林旅游业、特种养殖业等相关产业，努力形成“一村一品，一乡一业”。二是精心组织，严把种苗调配关。我县退耕还林任务8500公顷，共需种苗3000多万株，种苗调剂难度较大。为确保退耕还林种苗的数量和质量，每年对全县苗木生产基地进行全面的质量检查和产地检疫，对合格苗木发放“一签两证”。县政府下发了《攸县退耕还林种苗调配方案》，种苗供应实行就地培育，集中采购，就近调剂的原则，征求退耕还林者的意见，采用公开竞价的方式，并与育苗户签订供苗合同，杜绝假苗、劣苗进入工程造林，确保退耕还林种苗供应足量和优质。三是创新经营机制，严把幼林管护关。为确保退耕还林工程造林一片，成林一片，受益一片的目的。我县目前全县主要采取了以下三种形式落实管护责任。（1）租赁承包制。鼓励退耕还林由承包大户采取租赁制形式，以每亩300-500元不等的租金承包经营30-50年。（2）股份制经营。采取乡、村林场或大户集中管护，粮钱补助分户结算，利润比例分成的方式落实管护责任。（3）专人承包管理。乡镇或村安排专人负责退耕还林管护工作，确定1-2名专职护林员，明确护林人职责，护林工资由集体和农户协商解决。
1.4 实施三级督查，建立项目监管体系。一是乡镇经常自查。退耕还林各项工序结束后，各乡镇组织技术熟练，责任心强的工作人员，按照规划设计逐小班进行自查验收，查上报面积是否真实，同时对退耕还林政策资金兑现情况进行逐户核对，并把自查结果上报县退耕办。二是县退耕办全面检查。县退耕办每年春季、秋季组织专业验收班子对全县退耕还林进行两次全面检查。凡不合格的小班不能纳入当年钱粮兑现的范围，对连续两次验收不合格，退耕户积极性不高，存在权属纠纷和乱占林地现象的小班予以取消，并及时进行变更。同时对退耕还林资金到位情况及发放兑现情况进行“地毯式”检查，发现问题及时提出整改意见。三是县级定期督查。县委、县政府对退耕还林项目督查监管工作相当重视，定期组织有关部门进行了全面督查，重点督查退耕还林工程建设质量和政策资金兑现情况，并将督查结果在全县通报；县人大还先后三次组织对全县退耕还林工程进行了视察；县纪委、监察局经常深入乡镇、村组和农户家中，了解退耕还林工程的进展情况、质量情况及资金兑现到位情况。通过实施三级督查，对在检查验收和资金兑现中不细致、走过场、徇私舞弊，造成虚报冒领或不合格面积兑现退耕还林补助以及在政策兑现中以权谋私、截留挪用资金等问题坚决予以严肃查处。
1.5 严格三个坚持，建立项目保障体系。一是坚持项目资金“三专一封”制。即开设专户，建立专帐，设立专人负责，封闭式运行的管理制度。对资金拨付实行严格审批制度，根据退耕办的验收结果，开具各乡镇项目验收证明，报县人民政府审核，由县政府办公室下发退耕还林项目钱粮兑现的文件。同时，县退耕办编制退耕还林钱粮兑现分户表，财政局编制拨款计划，县政府主管县长审签后，由农发行拨出专款。县财政局在3天之内将项目资金及时拨付到各乡镇财政所，各乡镇按规定在7天之内及时兑现到农户。据统计，全县所有的项目乡镇把退耕还林资金发放的全部信息录入计算机，实行信息化管理，做到帐目公开，发放及时。同时加强了审计监督，每年由审计部门对项目资金的发放情况进行审计检查，对不及时发放资金，违规使用资金的乡镇予以通报批评。二是坚持整改完善制度。退耕还林涉及千家万户，在资金兑现发放和监管上难免存在工作不够深入扎实细致的地方，在执行政策上难免存在不够全面到位等问题。因此，我们坚持实事求是，认真抓好督促整改到位，进一步完善工作机制，严肃工作纪律，不折不扣地全面贯彻《退耕还林条例》和有关政策规定。对合格面积要不折不扣地限期搞好政策兑现，不合格面积要在细致做好农户思想工作的同时，分析其不合格原因，帮助其尽快整改到位，缓期兑现；对拒不整改的，坚决不予兑现，并取消其项目计划。对少数乡镇在项目资金拨付中存在滞留或抵扣现象，县纪检、财政、审计等部门对主要责任人进行严肃处理，限期整改，并将资金及时拨付到位。三是坚持规范群众来信来访处理制度。县退耕办认真处理好了退耕还林的每件来信来访，详细讲解退耕还林有关政策。同时，建立退耕还林举报制度，公布举报电话，设立举报箱，并奖励举报有功人员，落实农民真正得实惠。
2、工程建设中的问题和思考
2.1 部分地区生态治理成效不佳。徒坡耕地困难地等，造林难度大、造林成本高、技术性强，而退耕户仍采取传统造林方法，使工程造林质量不高，生态治理难见成效。
2.2 后续产业培育不够突出。大部分承包大户主要是注重眼前的钱粮补助，忽视了后续产业的培育和发展。
2.3 荒山荒地造林质量不高。由于国家对退耕地造林投入较大，对荒山荒地造林只解决种苗费，而相对来说，荒山荒地造林投入又高于退耕地造林投入，出现厚此薄彼现象。
2.4 苗木补植及工作经费紧缺。
2.5 工程建设科技含量较低。
3、工程建设的对策和建议
针对退耕还林工程建设中存在的不足，我们认真分析其原因，及时采取切实有效的应对措施，真正将退耕还林工程建设成为促进农民增收的富民、惠农工程，改进干部作风和实践“三个代表”重要思想的廉洁形象工程。
3.1 加大宣传力度，提高干群思想认识。运用多形式、多渠道进一步加大宣传力度，重点宣传实施退耕还林对社会生态效益的影响及意义；宣传有关退耕还林法律法规；宣传《退耕还林条例》中规定退耕户应承担的权利和义务等。通过宣传，增强广大群众的退耕还林自觉性，形成强大的工作合力，加快退耕还林项目实施步伐。
3.2 进一步强化工程管理，巩固退耕还林成果。“三分造，七分管”，认真研究管护对策，建立健全管护公约，明确专人负责，按技术规程搞好幼林抚育，严禁人畜损害，杜绝乱征占林地及复耕现象发生，尤其要加强森林火灾和病虫害的防范工作。同时，在分配退耕还林任务时要严格退耕与荒山配比任务，农户及大户在完成退耕地造林的同时必须按规定完成一定配比的荒山荒地造林任务，对于甲退乙还的，可以从甲方退耕补助中适当调整部分补助给乙方，或国家直接增加荒山造林的补助标准。在退耕还林检查验收及钱粮兑现时可采取质量连带责任制，就是有退耕任务的单位必须按配比任务保证相应的荒山造林质量，如荒山造林的质量达不到验收标准，退耕地即使验收合格也暂不能兑现钱粮。
3.3 认真落实政策和经费，搞好兑现工作。严格按照政策要求，及时将退耕还林的钱粮补助兑现到退耕农户手中。要将退耕还林粮食、现金补助兑现情况纳入乡村政务公开的内容，张榜公示，接受群众监督。同时要加强督查，规范操作，对违法乱纪现象，一经查实，按有关规定对责任人进行严肃处理。国家实施退耕还林没有规定地方财政安排一定比例的配套资金，造成苗木补助费用及一系列工作经费没有资金来源。因此，各级财政应按《退耕还林条例》的要求安排林业部门一定的工作经费，确保退耕还林工程顺利实施。
3.4 加大科技支撑力度，充分依靠先进的技术来提高工程建设的效益。进一步健全林业科技推广网络，通过网络大力推行先进，实用的林业新技术和新品种，提高工程建设的科技含量；全面推行工程技术承包责任制、工程项目招投标制、工程施工监理制。对在林业科技推广方面作出突出贡献的人员，实行重奖，在退耕还林工程建设中形成讲科学、学科学、用科学的良好风气。
3.5 培育发展后续产业基地，加快林业产业化建设步伐。在退耕还林工程实施中，要为大户承包提供必要的技术服务和政策扶持，帮助大户解决一些难题，引导大户发展优势产业。在现有“林竹、林果、林经、林药”等造林模式基础上，继续扩大后续产业基地的发展，同时要进一步解放思想，充分抓住退耕还林工程实施的契机，调整林业产业结构，腾出劳力、精力发展第二、第三等后续产业，跳出林业发展产业，以进一步促进林业发展。各项目区应紧紧依托资源优势，坚持生态优先、分类经营、定向培育的原则，探讨实用技术和科技支撑模式，大力发展主导产业，促进农业增产和农民增收，为确保退耕还林政策补助期满后农民生计有保障。
(稿源：攸县林业 文：郭海云 吴爱中 贺庚云 罗秋良 2006/05/28）
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