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——关于攸县人民调解工作的调查与思考
基层人民调解工作，是维护农村社会稳定的第一道防线，也是全面建设和谐农村的重要手段。今年7月，笔者深入攸县等地农村就“大调解”工作的情况进行了调查，现就如何做好农村“大调解”工作谈几点粗浅的看法。
攸县“大调解”模式的基本做法
攸县自然资源丰富、县域经济活跃，2004年该县产值过50万元的农业产业化龙头企业38家，龙头企业带动农户7.6万户，占农村总户的42.9%，2004年实现产值1.26亿元，利税1200万元。今年，攸县县委、县政府创造性地提出了“大综治、大调解、大防控”的综治工作战略，并把“大调解”摆在三大战略的首位，通过制定大调解工作方案，加强组织建设，强化工作责任，有效构建了大调解工作格局，把矛盾化解在基层，消化在萌芽状态，为全县社会经济发展创造了平安和谐的环境。其主要做法是：
一是领导挂帅，搭建“大调解”平台。全县建立了由各级各部门行政一把手为负责人的人民调解领导机构。
县一级建立了县长担任主任的人民调解工作委员会，下设由分管副县长负责的五个专门委员会，相应建立负责日常工作的办公室，强化对“大调解”工作的组织领导。各乡镇、县直单位、企业、学校也相应成立了由一把手挂帅的人民调解委员会，并层层签订调解责任状，落实“大调解”工作职责。以村级换届选举为契机，健全了由村支部书记担任主任的村级调委会，并在村民小组设立调解小组，使调解网络延伸到组，从而形成了“横向到边，纵向到底”的调解网络。今年初，县长谢清纯亲自协调处理了“79年二次重返前线人员”的有关问题，为他们落实了低保待遇，每月发放100元生活补助，避免了他们再次赴省进京上访。在完善调解网络的同时，该县切实加强调委会的硬、软件建设，网岭、丫江桥推行村级调委会规范化建设，统一配套了乡镇调解庭、村调解室。目前，全县50%以上的村基础建设已经到位，为大调解工作提供了坚实的保障。
二是规范运作，完善“大调解”机制。实行调解工作例会制度，县人民调解工作委员会按季、乡镇人民调解委员会按月召开例会，研究调解工作有关事宜，解决工作中遇到的问题。全面推广城关镇首创的“三所”联调制度，由公安派出所、司法所、法律服务所联合调处化解纠纷，提高了调解成功率。强化信息报告制度，坚持重大纠纷信息24小时内逐级上报，各级调解组织保持经常性的联系，信息渠道进一步畅通，情报收集反馈工作得到加强。同时着眼于以防为主，把工作重心前移，建立调解、普法、信访“三位一体”的工作网络，通过强化法制宣传及思想教育等手段，在防止纠纷激化、避免纠纷发生、消除纠纷隐患上下功夫，争取调解工作主动权。通过规范制度，“大调解”工作逐步走上规范化运作的轨道。今年5月，黄丰桥镇31家矿山企业因合伙纠纷、周边纠纷而被迫停产，该镇司法所及时介入调处，基层法律服务所及时提供法律服务，帮助整章建设制，有效地化解了纠纷，使企业全部恢复了正常生产。
三是强化措施，确保“大调解”实效。坚持县乡村组四级联动，进行矛盾纠纷“大排查”、“大调处”，扩大纠纷排查的广度、深度，落实矛盾纠纷交办督办和部分联动联调措施，形成以人民调解委员会为龙头，各级各部门齐抓共管的调解工作格局。4月份，城关镇司法所通过联合卫生行政主管部门，成功调解了医疗事故纠纷4起，涉赔金额达24.5万元。网岭镇推广里旺村以组为主抓调解，以村为首抓防范，确保矛盾纠纷不上交的典型经验后，民间纠纷大幅度减少，有效防止了纠纷的积压。今年上半年，全县共调处各类民间纠纷556起，比上年同期下降7.6%，其中乡镇调处246起，比上年同期减少146起，村组调处310起，比去年同期增加259起。县人民法院受理民事案件581件，比上年同期下降35.5%，呈现出“一增三降”的良好局面，更多的矛盾化解在基层，更多的纠纷进入了非诉程序解决，大调解模式初显成效。社会的和谐稳定促进了经济的快速发展，上半年，该县一般预算收入增长38.6%（名列全市第二）,农民现金收入增长17.4%。
全面构建“大调解“格局面临的困难
攸县“大调解”模式的创建收效是明显的，但要在全市范围内在构建“大调解”模式却存在思想认识、工作协调、经费保障、业务素质不到位等现象和困难，在很大程度上制约了“大调解”格局的建立和作用的发挥。曾被誉为“东方一枝花”的人民调解工作正面临尴尬处境，主要表现在以下几个方面：
一是对构建“大调解”模式的认识不到位。部分基层党政领导干部对“大调解”工作的重要性和必要性认识不足，人民调解工作“单兵作战”现象比较普遍，难以适应当前民间纠纷主体多元化、领域扩大化、性质多样化、内容复杂化的发展趋势。很多基层领导存在重“打”轻“防”、重“诉讼”轻“调解”的倾向，甚至在认识上产生“误区”，认为现在讲“法治”，发生案件找公安，有了纠纷上法院，再强调人民调解工作是落伍的。在这种思想指导下，政府在资源配置上总是把重点放在诉讼机制建设上，对非诉解决机制的投入微乎其微，出现“宁出百万破案，吝啬一万防范”的现象。
二是“大调解”模式的队伍难保障。目前，我市的基层人民调解队伍主要以村组干部兼职为主，这种队伍构成有其优越性但也存在局限性，由于大多数农村调解员要为家庭生计而忙碌，难以把主要时间和精力放在到调解工作上，而且随着村组干部的调整变动，调解员队伍也很不稳定。并且，调解员素质偏低且长期缺少业务培训，也是调解队伍中存在的普遍问题。全市77622多名调解员，具有高中、中专学历以上的占68%，34%为初中以下文化程度，往往是越到基层文化层次越低，其文化水平、法律知识、调解能力都难以适应“大调解”工作的需要，亟待进一步提高。
三是“大调解”工作的经费难到位。调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。目前，我市的人民调解工作还没有专项经费，许多地方开展工作有心无力。经费的严重匮乏也给我们的队伍培训工作造成极大困难，影响了队伍整体素质能力的提高，影响了人民调解工作职能的发挥。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费，调解委员会的工作经费和调解员的补贴经费，由乡村两级自己解决。实际上，由于基层财力有限很难得到落实。
四是“大调解”模式缺乏立法保障。1989年国务院发布的《人民调解委员会组织条例》的规定，已满足不了人民调解工作发展的需求。按《条例》规定，调解范围一般是婚姻、家庭、邻里、赔偿等纠纷，但随着经济的发展，大量的纠纷已超出这个范围，如果不能通过“大调解”来解决，不利于社会稳定。还有，人民调解组织与其它组织、机构的调解区别不清、调解缺乏程序性的保障、调解协议的法律效力不强，等等，制约了“大调解”作用的充分发挥。
“大调解”模式要与时代发展接轨
随着社会经济迅猛发展，公民之间的利益矛盾日益呈现出复杂性、多样性的特点。作为人民调解发祥地的中国，构建“大调解”模式已经成为建设和谐农村的重要举措，目前民调工作还有诸多方面不能完全适应形势发展的需要，要让“大调解”模式在构建和谐社会中发挥更大的作用，还有很多亟待完善的地方。
一是要努力解决认识问题。切实提高对“大调解”工作的认识，增强做好社会矛盾纠纷调解工作的责任感和使命感。一方面，构建“大调解”模式是新形势发展的需要。加强对各类矛盾纠纷全方位的排查和调解工作，不仅在加强社会管理、实行群众自治、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明中发挥了重要作用，而且是社会治安综合治理的重要内容，是维护社会稳定的基础性工作，是实现国家长治久安的治本措施。另一方面，做好“大调解”工作也是践行“三个代表”的具体要求。人民调解工作以法律和社会主义道德为依据，分清是非，解决纠纷，使当事人的合法权益得到维护，符合维护人民群众根本利益的要求；人民调解便民利民，把大量的民间纠纷化解在基层，为群众解决矛盾纠纷节省大量的人力、财力和时间，使他们得以集中精力搞好生产和工作，促进了生产力的发展。因此，各级领导要从构建和谐社会，提高执政能力的高度，重视非诉讼手段解决矛盾纠纷，为“大调解”工作的顺利开展创造条件。
二是要积极完善“大调解”机制。要积极推广攸县“大调解”的经验，切实加强指导，进一步探索和完善“大调解”工作模式。要进一步强化领导，建立以各级各部门行政一把手负总责的人民调解领导小组及其办事机构。要在不断健全县乡村组四级联动调解网络，扩大纠纷排查和调处的广度、深度的同时，进一步完善调解庭室等基础设施建设，不断适应承担农村社会矛盾纠纷协调和处理工作的需要。要进一步健全工作机制，建立起一套“排查疏解及时、调处责任明确、预警处理灵敏、应急处置快速、协调督办有力”的矛盾纠纷调处制度，充分发挥信访等各职能部门作用，多个调解主体协同作战，综合运用公安派出所、司法所、法律服务所“三所”联调等各种手段，形成以人民调解委员会为龙头，各级各部门齐抓共管的调解工作格局，真正把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态。
三是要着力加强队伍建设。人民调解员队伍的素质是“大调解”工作能否起作用、能否高质量的决定性因素。加强人民调解员队伍建设：一要建立首席人民调解员制度。把好调解人员选配关，积极推行人民调解员选举与聘任相结合的制度，努力建设一支政治合格、通晓法律、熟谙民情、爱岗敬业、公道正派、群众威信高的人民调解员队伍。二要完善人民调解员培训制度。逐步建立起人民调解员的培训准入和在岗培训制度。继续有计划地组织旁听庭审活动、参与庭审前的辅助性工作、继续聘任担任人民陪审员等方式，不断提高调解员调解民间纠纷的技能和水平。
四是要认真落实经费保障。俗话说：“巧妇难为无米之炊”，经费保障是一切工作的基础，而对于调解不收费的人民调解工作来说更是迫切需要。目前仍有少数地方存在基层调委会无办公场所，调解员的工作报酬也无法落实，严重制约着人民调解工作的开展。为此，各级综治委、司法行政部门要加强协调，积极争取当地党委、政府的关心与支持，力争把调委会主任的工作报酬纳入财政转移支付的范围；同时要建立健全经费落实的督促检查机制，把办公设施、经费落实以及专项使用情况作为综治工作考评的一项重要内容，实行重分考评，以使经费得以保障落实。
五是要切实加快立法步伐。渴望人民调解制度进行立法，是基层调解员的共同呼声。目前我国人民调解制度除面临经费不足外，主要问题就是立法滞后。最高人民法院和司法部在近年颁布了新时期人民调解工作的一系列司法解释和规章，但立法并不完备，且过于原则，例如，最高人民法院“司法解释”虽然明确了人民调解协议具有民事合同效力，但是并没有为司法机关确认人民调解协议设置更合理、简便的程序，当事人要获得法院对调解协议的认可仍必须启动诉讼程序。目前虽然我们在实践中运用了“大调解”模式，是人民调解工作应对社会矛盾纠纷发展的必然选择，然而这一行之有效的实践尚无法律上的依据，增加了人民调解工作的成本和难度。当前，人民调解作为一种在诉讼程序之外解决社会矛盾纠纷的有效方法，正日益受到世界各国司法界的高度重视，各国关于诉讼外调解的立法正在蓬勃发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织。澳大利亚90年代成立了“全国非诉讼调解理事会”。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》。联合国也在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。可以说，把调解作为某些类型纠纷的诉讼前置已成为当今国际流行的做法。(www.zhuzhou.gov.cn
夏云华 唐厚雄 2005/08/11)
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