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村级财务管理是农村工作的难点，农民群众关心的热点，农村各种矛盾的焦点。特别是在社会主义新农村建设中，村级财务管理事关农村基层组织的正常运转，事关农村税费改革成果的巩固，事关农村社会稳定，事关农村经济的发展。因此，建立健全各项管理制度，加强村级财务管理，不仅是一个经济问题，更重要的是一项紧迫性的社会政治问题，必须切实抓紧、抓好、抓出成效。
一、我县村级财务管理存在的主要问题
（一）村级债务包袱重，呈现四个特点
①村级债务数额大。全县村级债务总额为1.65亿元，债权仅为7000万元，2005年与2004年 相比新增债务的村有274个，新增债务金额达3350万元。
②负债涉及范围广。全县511个村（居）委会，没有债务的村仅27个；有债务的村484个，占总村数的95%，其中：负债额在10万元以下的村120个；10-20万元的村125个；20-30万元的村86个；30-50万元的村74个；50-100万元的村48个；100-200万元的村18个；200-300万元的村10个；300万元以上的村3个。
③化解债务的能力弱。大部分村除转移支付资金外，再没有其它收入，而转移支付只能勉强支付当年村干部工资，有的村甚至入不敷出，村干部的工资都无法足额到位。同时村级的债权基本上是陈年旧帐和税费尾欠，涉及诸多的历史遗留问题，因而导致村级债权的清偿阻力很大，已经严重影响一些村的正常运转。
④清偿债务的意识差。目前一些乡村干部对化解债务，认识上有很大偏差，不同程度地存在一些畏难情绪和与己无关的思想，主要表现为“三有”、“两怕”。“三有”即：一是存有谈债色变的心理。一部分乡村干部认为：村级债务由于时间长，成因杂，似同一团乱麻，剪不断，理还乱，已积重难返，成为不治之症，要如数化解，感到束手无策。二是持有与己无关的想法。认为不少债务要么是政策因素造成的，要么是前任班子留下的，责任不在自己，因而怨天忧人。三是抱有无所谓的态度。认为“虱多不痒，债多不愁”。对化解债务漠不关心，无动于衷。“两怕”是：怕引火烧身，牵出自己的问题，揭出自己的疤痕；怕动真恪得罪人。由于在思想上存在这样一些糊涂认识，加上一直酝酿着的行政村进行撤并，认为烂帐的机会到了，觉得只要是公家的钱，不欠白不欠，欠了也是白欠，终有一日会不了了之。因而或多或少存在等、靠、望的思想，即使在口头上跟着喊化解村级债务，但在工作上却始终无具体措施和实际行动。
村级负债形成的四个主要原因
①历史遗留债务包袱重。早些年，一些村盲目上马自办企业，由于没有认真进行市场分析论证，并缺乏技术管理人才和产品营销保障，再加上多数企业科技含量低，产品竞争能力差，因而导致生命力不强，效益很差，绝大部分已经破产倒闭，有的血本无归。目前，我县村级由此留下的历史包袱达5094万元，占村债总额的30.71%。
②基础设施建设举债较多。近几年，我县乡村公益事业建设步伐明显加快，许多项目国家只给少量的补贴和扶持，建设资金主要靠乡村自筹，不少村在兴办公益事业时未能量力而行，在没有资金来源的情况下硬着头皮大量举债。由此产生的村级债务达6976万元之多，约占村债总额的近一半，村平13.7万元。
③入不敷出，缺口较大。由于国家政策调整，农业税的取消，加上村级集体经济多数无活水源头，导致村级资金缺口较大，正常运转难。据摸底统计，由于村级入不敷出，为保正常运转，仅开支必要的管理费用所形成的债务就达2200万元，占村债总额的13.26%。
④经济实体亏损较多。全县511个村（居）委会，近几年因村级经济实体经营不善或自然灾害导致的债务达543万元。
（二）村级财务公开不规范
①做假帐，糊弄人。主要表现为白条入帐极为普遍，有的白条既无购物日期，又无经手人、证明人、审批人签字。有的村财务公开数据不真实，把财务公开这样严肃的工作当作儿戏来应付。
②走过场，搞形式。少数村在公开时避重就轻，流于形式，在公开内容上轻描淡写，没有涉及实质性的问题，甚至出现内容与形式不一致的情况。
③无监督，不透明。有些村没有坚持经常性的财务审计，帐务一年或几年不与群众见面，个别村甚至没有帐目，使民主理财、财务公开等管理制度成为一纸空文，使村级财务管理失去了应有的监督和约束力。
近几年，据县纪委统计，每年就村级财务问题立案查处的有15起以上，受处分的村干部每年达20人以上。
（三）村级财务管理制度不健全
①无规无章。有的村在财务管理方面没有制度，财务管理无章可循，有的虽然制定了有关制度，财务人员却听之任之，有章不循，财务手续混乱，内部制约失控。在工程招标、公物采购、资产处置等重大事项上，没有民主决策，而是少数人说了算。
②开支随意性大。少数村开支不节俭，随意性大，村干部人人收钱，人人管钱，形成“谁收钱，谁花钱”，再加上审批手续不健全，个别村干部管钱、花钱、批钱自己一人负责，会计、出纳成了记帐员，失去了应有的监督，群众意见很大。
③做帐不及时。由于村会计一般是村秘书兼，加上少部分人手脚不勤，造成帐务积压。有的村甚至几年未做帐，村级收入以票代帐，以据代帐，少数村把上年的单据装入袋子里，成了袋装帐、纸包帐，时间一长，有些问题搞不清楚，因而产生经济纠纷，引发社会矛盾。有个乡镇一个村，经济比较富裕，3年帐三天做，导致出纳重报支出8万多元，村工程款超付六七万元之多。
二、改革我县村级财务管理的基本对策
（一）稳步推进“村帐乡（镇）代理”工作
从2002年在新市镇试点以来，全县共有20个乡镇，400个村已实施了“村帐乡（镇）代理”。但是，目前的村帐乡镇代理还没有严格按政策要求执行到位，操作很不规范，模式五花八门，不利于规范管理，因此，很有必要实行统一指导。
1、什么是“村帐乡（镇）代理”
“村帐乡（镇）代理”是指村级财务在坚持所有权、使用权、监督权、核算权不变的前提下，按照民主自愿、因地制宜的原则，将村级的理财权和会计人员监督权分离，将会计核算、资金管理以乡镇为单位，设立农村财务代理服务中心，也叫“村帐乡（镇）代理”。
2、实行“村帐乡（镇）代理”的政策依据
①国务院办公厅2005年39号文件《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》，明确指出：“有条件的地方，可以实行村级会计委托代理制”，“乡镇政府债务管理以财政部门为主，村级组织债务管理以农业部门为主”。
②湖南省人民政府办公厅[2002]19号文件《转发省农办、省财政厅等单位关于进一步规范村级财务管理意见和关于农村税费改革后村内兴办集体公益事业筹资筹劳管理意见的通知》指出：“村级财务实行村帐乡代管，由乡（镇）农村经营管理站进行指导和监督”。
③财政部[2004]12号文件《关于印发〈村集体经济组织会计制度〉的通知》指出“村集体经济组织应配备必要的会计人员，也可以按照民主、自愿的原则，委托乡（镇）经营管理机构及代理记帐机构代理记帐、核算。”“农村经营管理部门依照有关法律、行政法规等规定对村集体经济组织的财务会计工作进行指导和监督”。
④农业部、民政部、财政部、审计署联合行文《关于推动农村集体财务管理和监督经常化规范化制度化的意见》农经发[2003]11号文件指出“因地制宜创新集体财务管理办法……有的地方实行农村会计委托代理，这些做法和经验都要因地制宜地逐步完善推广”。“各级农村经营管理部门要加强对农村集体经济组织财务公开和民主管理工作的指导和督促检查。”
⑤财政部颁布的《村合作经济组织财务制度（试行）》第七条指出：“村合作经济组织的财务工作要接受业务主管部门（即农村合作经济经营管理部门，下同）和财政部门的指导和监督。”
⑥国务院2006年30号文件（国发[2006]30号）《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》指出：“农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能列入政府职责，确保履行好职能。”
⑦中共中央纪委、监察部、财政部、农业部2006年24号文件《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》指出“财政部门主要负责规范乡镇财政管理工作，农业部门主要负责规范村级财务管理工作”。
3、“村帐乡（镇）代理”的基本原则
①坚持“四权”不变的原则：即坚持所有权（归全体村民所有）、使用权（村干部代行使用）、监督权（村民主理财小组监督）、核算权（以村为单位核算）不变；
②坚持代理原则：代理不是包办，必须保持村民自治性质不变。农村财务是集体经济，不是国有资产，不平调、不划拨、不占用、不克扣（“四不”政策），不能与财政混为一体；从攸县实际来看，村级负债1.4亿元，如果简单地将村级财务划归财政所，势必导致村级债务的转移，不利于农村社会稳定。
③坚持民主自愿原则：必须由村民代表大会讨论通过，与乡镇代理中心签订委托协议。
4、“村帐乡（镇）代理”的工作程序
农村财务代理服务中心建立以后，村级财务全部收归到该中心集中管理。各村不再保留会计、出纳，只设一名报帐员，具体负责整理、完善、保存原始凭证，并按时到代理中心报帐。代理中心对各村的资金实行统管，资金管理坚持“四权不变”原则。村里的所有收入实行“收支两条线”，收入必须及时缴存到代理中心统一设置的银行资金专户中，不允许有“坐支”现象发生。
对于各村的各项支出，实行先收后支，先批后用，先审核后入帐，一切支出的原始单据都要由经办人签证明性意见，村支部书记或主任审批。各村成立不少于3人的民主理财小组，每月25日前（具体时间可由各乡镇统一），由民主理财小组组长组织召开民主理财会议，对本村当月发生的收入支出情况进行审核，原始单据经民主理财小组审核无误后，加盖民主理财章，由报帐员报送代理中心入帐。各村的财务收支情况，每月分别在代理中心和村里的公开栏内进行张榜公布，全面接受群众监督。
为确保“村帐乡（镇）代理”中心的规范运作，各乡镇要成立纪检、财政所、经管站等部门人员参加的村级财务监督管理小组，具体负责对各村财务的监督管理和审计工作，采取定期和不定期的方式进行抽查和审计。同时，代理中心还要设立监督电话和意见箱，广泛接受群众对农村财务的监督。
5、实施“村帐乡（镇）代理”的重要意义
①进一步规范了村级财务管理，堵塞了管理漏洞，提高了理财水平；
②减少了干部职数，降低了村级集体开支，节约了村级管理成本；
③加强了民主理财和民主监督，提高了会计信息质量，使各村的帐务趋于透明和公开，成为“阳光财务”；
④进一步理顺了干群关系，真正做到了让群众明白，还干部清白，有效地消除了不稳定因素。
随着农村财务的进一步规范化，今后还将逐步推行农村财务电算化管理，改变过去传统的手工记帐方式和方法，通过现代化的计算机网络技术和农村财务管理软件，实现县乡联网。
6、今年推行“村帐乡（镇）代理”的具体工作目标
①全县20个乡镇全面实施“村帐乡镇代理”，511个村（居）委会逐个成立民主理财小组，并做到“六个统一”，即统一归口管理、统一业务指导、统一规章制度、统一帐簿凭证、统一按时报表、统一工作考核；
②按照农业部要求，结合我县实际，建设财务管理规范化试点村20个；
③集中培训“村帐乡（镇）代理”中心会计人员和村级报帐员。
（二）积极化解村级历史老债（五项措施）
近几年，县委、县政府都将消赤减债作为各乡镇工作的考核指标，特别强调了对村级历史老债的化解工作。
1、清收债权偿债。要建立常年性清欠制度，加大对村级债权的清收力度。对单位借款或担保借款要责令归还；对个人所欠村级组织的款项，要按政策规定限期清收。对拒不履行偿债义务的，要根据不同对象和性质分别采取经济、行政或法律等多种手段进行清收，用以偿还村级债务。
2、盘活资产化债。对村集体拥有的企业、土地、闲置房屋、设备设施等固定资产和“四荒”等资源，经村民大会或村民代表会议讨论，进行资产评估和产权界定，合理估价，可采取拍卖、租赁、承包等多形式，盘活存量资产，综合开发利用，筹集资金还债。这里特别强调处置资产一定要公开、公正、透明，程序合法。
3、化解高息减债。村集体向民间的高息借款原则上要通过宣传教育、双方协商的办法，从借款之日起，按照银行规定的同期借款利率计算利息，以减轻高额利息支出。
4、节约支出还债。要完善以农村财务管理为主的各项制度，规范村级财务活动，遏制村级不合理开支，实行村级零招待，压缩办公费等非生产性支出，降低村级组织运行成本，尽可能节约经费用于还债。
5、发展经济消债。发展集体经济，增加集体收入是消除村级债务的根本性措施。要加快农业结构调整，立足现有条件和优势，大力发展特色产业，有条件的村要通过引导和创建农民专业合作组织，促进集体经济发展和农民收入增加，从而增强村集体经济实力和偿债能力。
（三）坚决制止发生新的债务（六个禁止）
1、禁止举债兴办公益事业；
2、禁止举债垫付各种税费；
3、禁止举债用于村级开支；
4、禁止超出规定订阅报刊（500元限额）；
5、禁止超村级定额补贴标准发放报酬、补贴（要有乡镇政府批文，要经村民代表大会同意）；
6、禁止村委会或村集体经济组织以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保。
（四）建立健全三项管理制度
1、票据管理制度。凡是收入不论多少，都应开收据入帐，凡开收据，都必须是财政正式收据。按规定统一使用财政新收据（取消原来的村合作经济组织收款收据），实行收款收据的统一领用、核查、销号、归档，防止白条抵库，保证收入及时入帐。支出报帐要凭正式发票，发票要求字迹要清楚，金额要大写，用途要明白。
2、财务审批制度。村级组织要合理制定收支计划，严格控制非生产性开支。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字盖章，经村集体组织负责人审批同意并签字后，交村报帐员向代理中心报帐。健全和完善“一支笔审批”（既是权利更是责任），“收支两条线”（收入先上交，支出再报帐，不准坐收坐支），审批（民主理财小组审批）、审签（村支书或村主任审签）、报销（报帐员报帐）“三从严”制度。
3、民主理财制度。要建立健全民主理财制度，凡是关系到全体村民切身利益的事项，如工程招标、公物采购、资产处置等事项，都必须由村民大会或代表大会讨论决定，要充分发挥民主理财小组的监督作用，切实把群众的知情权、决策权、参与权、监督权落实好。
（五）规范农村财务公开
1、为什么要公开？
就是要便于监督，保证公平公正。中国老百姓最怕两点：一怕穷；二怕不公。老百姓对干部的不满，一是不满你的能力，说你无能；二是不满干部的贪，带着私心杂念去搞工作，总是做不好，所以老百姓骂干部吃冤枉；三是不满你办事不公，一碗水没端平。因此，公开财务是很有必要的。
2、公开的事项和内容：
凡是群众关心的、凡是群众想知道的、凡是群众有疑虑的都要进行公开透明。
①收入、支出明细数；
②惠农政策到位情况；（两补资金、救助资金、上级拨款、转移支付）
③资产处置情况；
④专项资金使用情况；（项目工程）
⑤债务债权情况；
⑥干部报酬待遇情况。
3、公开程序和形式：
①公开前，由民主理财小组对全部财产、债务债权和有关帐目进行全面核实；
②公开的内容要经乡（镇）代理中心审核认可，同时要有村集体经济组织负责人、民主理财小组负责人签字。
③主要以公开栏的形式进行张榜公布。公开栏应设在群众方便阅览的地方。
（六）完善村级公益事业“一事一议”筹资制度。
将村组兴办水利、农田基本建设、植树造林、修筑村级道路等集体公益事业所需资金都纳入“一事一议”范围，量入为出，量力而行，分步实施，确保不再因兴办公益事业新增村级债务。
（七）加强农村财务审计
村集体经济组织帐务处理要做到日清月结，并定期接受乡（镇）监督管理小组和村民主理财小组的审计监督。对村重点工程、重大项目的支出，要开展专项审计。
(稿源:中国攸州 作者:攸县农村经营管理局局长 刘友芳 2007/10/07)
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